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PhD em economia pela Universidade da Pensilvânia, é professor da EPGE-FGV e colunista do Valor Econômico. É organizador e editor do livro "Desenvolvimento Econômico: Uma Perspectiva Brasileira” (2012).

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As políticas industriais e o caso do Inovar-Auto

Políticas industriais são políticas focadas em determinados setores econômicos específicos, que não atingem toda a economia, mas somente alguns setores e firmas. Essas políticas em geral envolvem subsídios diretos, isenções tributárias e uma série de vantagens que via de regra representam transferências do governo –isto é, de todos os contribuintes – para um pequeno grupo de empresas dos setores beneficiados.

A justificativa para políticas industriais é que os ganhos para sociedade, no longo prazo, serão maiores que os custos. Isso se basearia no que os economistas convencionaram chamar “falhas de mercado” ou em “externalidades”. Nesse último caso os ganhos para a sociedade de determinada atividade seriam maiores que os ganhos das pessoas diretamente envolvidas. Por exemplo, uma dada inovação tecnologia embutida em um novo automóvel pode ser adotada por outros carros ou mesmo outros setores, mas a montadora não leva isso em conta e pode assim inovar menos que seria o ótimo para a sociedade. Assim, um subsídio poderia fazer com que ela gastasse mais recursos em pesquisa.

Essa é uma falha de mercado, outras seriam ausência de mercados de crédito e, um argumento muito utilizado, um lento processo de aprendizado. Aqui, indústrias recentes começam com baixa produtividade, mas com o tempo vão melhorando seus processos produtivos e ficando mais eficientes. Essa “indústria nascente” mereceria um impulso do governo dado que os ganhos futuros com o aumento crescente da produtividade mais que se pagariam. E dada a baixa eficiência no presente, talvez a iniciativa privada não se interesse ou não consiga competir com importados, negando à sociedade uma atividade que será lucrativa e benéfica no futuro para todos.

Por que as justificativas não funcionam

Existem muitos motivos para países não fazerem políticas industriais. As justificativas teóricas poucas vezes se verificam na prática. Mesmo que se verifiquem, são de difícil mensuração. Por exemplo, pode-se perceber uma falha de mercado clara, mas isso não significa que seus efeitos sejam relevantes, o impacto sobre a economia pode ser muito baixo. Um setor pode ter poucas firmas instaladas – uma falha de mercado – mas essas empresas se comportam competitivamente e seus preços estão próximos do que observaríamos se houvesse muitas firmas no mercado. Não faz sentido o governo gastar recursos incentivando a entrada de novas firmas, apesar da falha de mercado.

E mesmo que se tenha uma ideia ainda que aproximada dos ganhos de se implementar determinada política setorial, uma vez implantada suas metas são de maneira geral vagas – no Brasil é a regra –  e dificilmente são descontinuadas quando os supostos benefícios são alcançados[1]. Mais ainda, a identificação dos setores beneficiados passa muito mais por pressão política que por lógica econômica. Argumentos sem qualquer profundidade, como “vamos criar muitos empregos”, vamos exportar muito ou, pior, temos que proteger essa indústria pois ela é um “patrimônio nacional”, seja lá o que isso significa, são muitas vezes, senão sempre, utilizados. As justificativas oficiais para os subsídios à Zona Franca de Manaus passam por aí.

Política Industrial na Prática: histórias de fracassos

Talvez o argumento mais eficaz contra essas políticas seja simplesmente olhar casos concretos, dado que via de regra são muito caros, beneficiam pouquíssimas pessoas e firmas e, mais importante, não funcionam. Um dos melhores exemplos, e certamente um dos mais escandalosos, é o Inovar-Auto, política implantada durante o governo Dilma Rousseff para beneficiar a indústria automobilística.

Sob qualquer ponto de vista que se olhe o Inovar-Auto foi um fracasso retumbante. Não conseguiu gerar inovações relevantes no setor e, portanto, não tornou a indústria automobilística brasileira competitiva internacionalmente. Não aumentou as exportações setoriais. Gerou um enorme excesso de capacidade. Ao invés de levar à especialização em modelos com grande demanda doméstica e potencial de crescimento, levou à produção disseminada das mais variadas categorias e modelos de veículos, alguns desses com demanda ridícula e claramente não sustentável. Transferiu em média um bilhão e meio de reais para a indústria automobilística com contrapartidas frouxas. Além disso, foi considerado ilegal pela OMC.

O Inovar-Auto foi criado em 2012 com validade para o período 2013-2017. A causa imediata foi o temor da concorrência chinesa e coreana no segmento de automóveis populares, que começavam a entrar agressivamente em nosso mercado. Ante o “perigo” da concorrência de importados mais baratos e/ou mais eficientes o setor conseguiu junto ao governo (mais) uma política protecionista que fechava ainda mais o mercado local à produção estrangeira. Em que pese a inclusão de metas de P&D, incentivos à inovação e à eficiência energética, o essencial do programa era a imposição de uma tarifa adicional de 30% às importações de empresas que não produzissem localmente e generosos subsídios às montadoras.

Note que as tarifas de importação de veículos no Brasil já são altíssimas – 35% – e no máximo permitido por nossos acordos internacionais. A tarifa adicional do Inovar-Auto jogou essa proteção para 65%, mas somente para as importações de empresas sem fábricas locais, enquanto aqueles veículos importados de marcas com fábricas no Brasil continuavam com tarifa de importação de 35%.  Esta tarifa discriminatória é claramente ilegal pelas regras da OMC e não causou nenhuma surpresa que tenha sido condenada nesse fórum.

O Inovar-Auto foi uma vitória do lobby automotivo sobre os interesses dos demais brasileiros, o que não parece ser a opinião dos envolvidos que em sua defesa repetem platitudes – “seria impensável o Brasil não ter uma política para o setor”, segundo um alto burocrata do Ministério da Indústria e do Comércio – sem, contudo, apresentarem qualquer avaliação mais séria do programa. Sabemos sim que houve um crescimento do investimento no setor, o que ocorreu em geral para que empresas evitassem pagar a tarifa adicional, abrindo novas fábricas no Brasil. Mas “aumentar o investimento” não é um bem em si, esses recursos poderiam ser utilizados em usos alternativos (e os trabalhadores em outros setores). Além disso, o excesso de capacidade gerado por esses investimentos é hoje claramente um problema.

A implantação de novas fábricas não é também necessariamente positiva: a Mercedes produziu em 2016 somente 3000 veículos, quando a escala ótima de uma fábrica de automóveis está em torno de 100.000 veículos/ano. Dada a incapacidade de exportação para mercados mais desenvolvidos e o continuado pavor da competição dos importados, não parece ter havido grande inovação no período. Pior, com o aumento da capacidade a competição doméstica aumentou e a venda de veículos por fábrica caiu, o que levou a um maior custo unitário. Some-se a isso os altos subsídios – um custo para sociedade como um todo – e os preços elevados devido à maior proteção tarifária. Assim, a pouca evidência que temos é que o efeito final do programa parece muito negativo.

O Inovar-Auto, além disso, parte de uma concepção extremamente atrasada e de um surpreendente desconhecimento de princípios básicos de comércio internacional e do funcionamento da economia mundial. Nossos burocratas têm na cabeça um modelo fechado onde todas as etapas da produção se dão domesticamente e onde todos os tipos de veículos são produzidos localmente. Isso reproduz em uma escala setorial a concepção de política comercial dos governos petistas. Em ambos os casos o resultado foi o alijamento do Brasil de cadeias produtivas globais e a estagnação de nossos fluxos de comércio.

Em relação ao primeiro ponto acima, os grandes – e os novos – players do comércio mundial se especializam em etapas do processo produtivo em que possuem vantagens competitivas e importam os demais componentes.  Assim, um país pode ser um grande fornecedor de parte desses componentes, e se especializar em modelos populares, enquanto outro será o “rei” do design e serviços e um terceiro se especializará em modelos de luxo e componentes de alta tecnologia. Os ganhos produtivos desse modelo para cada país são imensos e foi nesse formato que o comércio mundial nas duas últimas décadas se expandiu aceleradamente. O Brasil, entretanto, continuou imaginando que ser uma ilha isolada era a melhor alternativa, e o resultado é o baixo dinamismo de nosso comércio exterior. O Inovar Auto e pelo que se ouviu, seu substituto proposto Rota 2030, vão pelo mesmo caminho, e buscam implantar aqui todas as etapas produtivas e uma proteção generalizada ao setor. Mais uma tentativa de acertar repetindo o que não deu certo.

O Inovar-Auto é somente mais um exemplo de políticas setoriais que ou não deram certo e/ou beneficiaram poucos. As enormes transferências do BNDES nos governos petistas para grandes grupos privados a taxas subsidiadas é outro. As seguidas políticas fracassadas de incentivo à indústria naval, um terceiro exemplo. E por aí vamos. A Anfavea – a associação das montadoras – e os lobbies do setor defendem agressivamente a continuidade da proteção e dos altíssimos subsídios, o que é facilmente entendível: esse foi o grupo que mais se beneficiou com essas políticas. O que é difícil de entender é porque o Ministério da Indústria e do Comércio batalha tão tenazmente por esses mesmos interesses sem apresentar qualquer evidência convincente que essas políticas – com custos disseminados por toda sociedade e benefícios concentrados em um pequeno grupo – trouxeram benefícios líquidos para a população como um todo. Parece um exemplo claro de “captura”: um ente público ou agência regulatória que defende os interesses dos regulados e não da população.

O outro exemplo gritante de nossa história recente que vale a pena chamar a atenção foi a reserva de mercado de informática. Essa política proibiu a importação de computadores e material de informática em geral e vetou a instalação de empresas estrangeiras no setor, atrasando o desenvolvimento tecnológico brasileiro por muitos anos. No lugar de começarmos a trabalhar e inovar na fronteira tecnológica mundial buscou-se reproduzir aqui todo o processo de inovação domesticamente, com a justificativa míope que deveríamos dominar todas as etapas e aspectos tecnológicos do processo produtivo do setor. No lugar de usar uma tecnologia já existente nossas firmas ficaram esperando as firmas brasileiras reinventarem a roda. Como não surgiu aqui uma nova Intel ou Apple ou Microsoft, e nem poderia, o resultado foram produtos caros e atraso tecnológico. Nesse, e nos casos apresentados anteriormente, políticas industriais foram incapazes de gerar industriais competitivas.

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[1] A Zona Franca de Manaus é um caso clássico de política industrial sem prazo de término, o que é agravado por ter poucas ou nenhuma meta e nenhuma racionalidade econômica.