Os governos centrais (leia-se países), sempre tiveram uma posição centralizadora em assuntos ligados a diplomacia e relações internacionais, sem que houvesse muita autonomia para os governos dos estados-membros. Apesar de serem abordados como o principal atuante nas relações internacionais, os Estados Nacionais têm perdido competitividade no plano global e se encontram incapazes de promoverem o desenvolvimento, tanto em esfera nacional como no âmbito regional, propiciando um fenômeno dessa atividade para os governos subnacionais.

Paradiplomacia – o que é?

O fenômeno da paradiplomacia consiste na descentralização das relações internacionais, onde os governos locais, dos estados-membros e municípios passam a ter maior autonomia para tratar de determinados assuntos em âmbito externo, tomando espaço da União.

É cada vez mais relevante o papel dos governos ou entes subnacionais (regiões, estados federais e municípios) nas relações exteriores de um país. Nesse sentido, Noé Conargo Prieto conceitua paradiplomacia como:

“[…] o envolvimento de governos não centrais nas relações internacionais ymediante o estabelecimento de contatos permanentes e ad hoc, com entidades públicas ou privadas estrangeiras, com o objetivo de promoção socioeconômica e cultural, bem como de qualquer outra dimensão exterior nos limites de sua competência constitucional. Embora bastante contestado, o conceito de paradiplomacia não impossibilita a existência de outras formas de participação subnacional no processo da política externa, mais diretamente ligado ao departamento de relações exteriores de governos centrais, como assim chamada diplomacia federativa, tampouco impede o papel cada vez maior dos governos subnacionais nas estruturas de multicamadas para a governança regional ou mundial.”

É possível encontrar produções sobre paradiplomacia em diversas áreas, desde as Relações Internacionais, Economia e Urbanismo. Pesquisas que se esforçaram para entender as dimensões e dificuldades que caracterizam o fenômeno denominado de “paradiplomacia”, “diplomacia federativa” entre outros termos. Que tal aprender um pouco sobre esse fenômeno?

• Paradiplomacia: por que é importante?

A década de 1990 foi palco da intensificação do processo de globalização e, com isso, o debate acerca da inserção dos governos subnacionais tomou notoriedade nos meios acadêmicos. Ao mesmo tempo em que os Estados nacionais tornam-se mais fragilizados e perdem força de atuação devido às pressões globais, se processa, coincidentemente, transição desse compromisso para as esferas subnacionais.

Na tentativa de avaliar os projetos de inserção internacional dessas esferas, desponta o conceito de paradiplomacia, que apesar de não haver um consenso, pode ser caracterizada como a atividade da política externa de uma unidade federativa.

A importância do crescente espaço adquirido pelos governos subnacionais no cenário internacional varia de acordo com os interesses particulares de cada localidade ou região, sendo mais comuns as atribuições de interlocuções formais e informais com entes públicos ou privadas estrangeiras. Exemplos disso são as redes de cooperação técnica-científica, pactos, convênios e orçamento. O estudo da ação internacional das unidades subnacionais representa uma aplicação da prática de cooperação internacional em várias temáticas: comércio, educação, meio ambiente, gestão, saúde, cultura, investimentos, ciência e tecnologia. Ainda que o governo federal domine a formulação e influência da política externa, ele não é mais o único a fazer parte do processo diplomático.

Sob uma perspectiva liberal, a cooperação internacional promove às cidades ganhos importantes relacionados à complementaridade técnica e financeira das competências locais, visando o efeito direto das políticas públicas municipais no cotidiano do cidadão. Para, além disso, os gastos financeiros empreendidos para a cooperação descentralizada são insignificantes em comparação com a cooperação internacional e custeados de infraestrutura entre Estados nacionais. Desse modo, Oliveira ressalta que:

“[…] a cooperação descentralizada é um mecanismo para influenciar o desenvolvimento global através de conexões internacionais entre comunidades locais do sul e do norte do mundo, em uma dialética construtiva com os governos centrais e com as organizações internacionais […] Sua vantagem principal é a descentralização de ações, reunindo diversos agentes, numa rede de gestão mais democrática, criativa, flexível e mais próxima dos problemas cotidianos das populações excluídas, sobretudo, dos países pobres.”

A potencialidade da capacidade técnica, os resultados das reuniões de redes e seminários temáticos, os prêmios e homenagens internacionais de políticas bem-sucedidas são alguns dos exemplos concretos adquiridos pela cooperação. Há ainda outros benefícios que foram apresentados com outros assuntos sustentáveis na agenda global ou de realizar lobby nos governos nacionais.

A paradiplomacia propicia uma maior descentralização de poder, promovendo uma “concorrência” entre os Estados, onde o indivíduo que reside no Estado A, pode não gostar da participação do governo local em um tratado internacional, e decidir se mudar para o Estado B, que não participa. Essa descentralização de poder também favorece movimentos secessionistas, visto que o ente federativo possui maior autonomia para tratar de assuntos de seu interesse, sem tanta interferência do governo central.

• Paradiplomacia no Brasil e no mundo

No Brasil, a atividade paradiplomática surge no período de redemocratização de 1985, com a volta da eleição direta para governadores e a promulgação da nova Constituição em 1988. Ao certificar aos municípios uma parcela do poder dentro do esquema do sistema federativo brasileiro. Ou melhor, este modelo pode ser classificado de federalismo.

É importante destacar que a inclusão das cidades como atuantes políticos que preconizavam um novo posicionamento internacional do Brasil ganhou adesão, em especial a partir dos anos de 1990 com políticas aplicadas primeiramente por cidades petistas. Era o modelo do PT de inserção internacional. E foi adotado nos maiores governos petista de então: nas cidades, visto do local para o global.

No caso do PT e a esquerda democrática da América do Sul, havia características ideológicas e planejadas para que se perseguisse a inserção internacional das cidades. O principal objetivo era a pretensão por legitimidade para a fortificação de projetos políticos que almejavam à disputa do governo nacional.

O panorama político na região se modificou com as eleições de Chávez, Lula, Kirchner, Mujica e Morales, e os Estados nacionais passaram a combater o modelo “neoliberal”, bem como formar coalizões que renderam projetos de desenvolvimento nacionais anti-hegemônicos do ponto de vista internacional.

Contudo, essa pretensão da esquerda parece ter tido um efeito contrário, principalmente no caso brasileiro. As cidades acabaram agindo não mais em harmonia com os governos nacionais, mas empenharam em demandas conjuntas com os governos latino-americanos, a também denominada “cooperação multinível”.

Nota-se, por exemplo, a plataforma de cooperação técnica Sul-Sul para as cidades brasileiras, financiada primordialmente pelo Itamaraty, via Agência Brasileira de Cooperação (ABC). Cidades como Guarulhos começaram com suporte do governo brasileiro, a propiciar cooperação técnica para cidades, como Maputo, Matola, Nampula e Manhiça (nos setores de resíduos sólidos, gestão de cemitérios, planejamento urbano e orçamento participativo). Adicionalmente, outras cidades como Belo Horizonte, Fortaleza, Porto Alegre e Canoas também colaboraram de projetos de cooperação técnica.

Outra mudança, na esfera internacional, além da vitória do Lula no Brasil, as iniciativas de governos subnacionais sul-americanos com presidentes da Argentina, Uruguai e Paraguai auxiliaram a intensificar novos temas na agenda do bloco, como a formação do Foro Consultivo de Municípios, Estados Federados, Províncias e Departamentos do MERCOSUL (FCCR) e, no âmbito global, envolveram-se diretamente na criação do Fórum Mundial de Autoridades Periféricas (Falp) e da Rede de Cidades e Governos Locais Unidos(CGLU).

No Brasil, a principal controvérsia passou a ocorrer, em 2003, quando parte das lideranças, quer seja elas técnicas ou políticas, que trabalhavam diretamente da administração de relações internacionais municipais, fossem oferecidas a assumir postos no governo federal, gerando, em algumas ocasiões, um vácuo de gestão do poder em ações, tanto bilaterais como multilaterais.

De fato, é preciso verificar a ausência de investigações que aprofundem a eficácia e virtualidade desses diversos canais abertos durante o governo Lula e como os municípios — sem vários de seus dirigentes que passaram a atuar no governo federal — se faziam presentes nesses espaços.

Em outros lugares do mundo, os exemplos mais consolidados na paradiplomacia estão na Europa e marcam uma grande atuação paradiplomática na Bélgica, Alemanha, Países Basco, Suíça e Espanha. Na América do Norte são referenciados os estudos da ação internacional de Quebec e dos governos federados dos Estados Unidos (EUA), principalmente a Califórnia, Flórida, Texas, Nova York, entre vários outros que abriram caminho à internacionalização.

Considerações finais:

Podemos sugerir que a paradiplomacia tem servido como suporte para que os governos locais possam se inserir da melhor maneira no processo de globalização. Vale indicar que o ideal seria que a Política Externa correspondesse todas as necessidades do país, mas na medida em que isso se torna inatingível, sobretudo em países de grandes extensões territoriais. A paradiplomacia evidencia-se como um bom complemento que auxilia na inserção de todas as regiões do país a usufruírem da cooperação internacional, descentralizando às barganhas ao governo central e sua política externa.

Todo esse contexto aponta que a paradiplomacia são fenômenos políticos e que devem ser levados em consideração na formulação de políticas públicas, sobretudo por parte de governos subnacionais em matéria de inserção internacional.

Fontes:

IPEA ; Fonari ; Meridiano 47 – Journal of Global Studies; Mural Internacional ; Researchgate.