Um obituário do teto de gastos

Comunicamos o falecimento do teto de gastos, regime fiscal brasileiro, no dia 20 de outubro de 2021. A morte não foi por causa naturais, o falecido foi vitimizado pelo Presidente Bolsonaro e seus aliados.

Na tentativa de reabilitar sua popularidade e forjar apoio junto ao Centrão, Bolsonaro se juntou ao Congresso para aprovar alterações na regra do teto de gastos que permite um gasto adicional de pelo menos R$83 bilhões em 2022.

Como consequência, toda a cúpula do Tesouro Nacional, responsável pela gestão do orçamento, pediu demissão. Os indicadores de risco país e cambial dispararam.

Para o leitor entender o contexto, vamos responder duas perguntas: para que serve o teto? Por que dizemos que ele morreu?

O teto de gastos surgiu ao fim da recessão da nova matriz econômica (2014-16) como tentativa de estabilização da dívida pública do governo federal. Durante aquela crise, que teve o pior biênio de crescimento econômico brasileiro desde 1900, a relação dívida-PIB disparou: saltou 20 pontos percentuais em cerca de dois anos.

Ao contrário do alardeado pelos críticos, seu objetivo era evitar uma contração fiscal muito forte no período inicial — ainda durante uma grave recessão. Ao contrário, objetivava-se suavizar o ajuste ao longo do tempo.

Enquanto a proposta do teto era fazer uma consolidação fiscal de 2,5% do PIB em seis anos, outros países que passaram por crise fiscal tiveram que ajustar mais num período menor. Portugal, por exemplo, passou por uma consolidação de 6% do PIB em dois anos.

A ideia era que a meta de ajuste de longo prazo — que duraria dez anos — serviria como uma âncora para as expectativas dos credores do governo federal. Com isso, esperava-se que a percepção de risco fiscal caísse mesmo que não houvesse muita austeridade (corte de gastos ou aumento de impostos) no curto prazo.

Pelo menos por um tempo, os dados sugerem que isso ocorreu. Quando o teto foi proposto, o risco país brasileiro estava 140 pontos acima do dos outros países da América Latina (o leitor pode pensar nesses países como um “grupo de controle” num experimento).

Em meados de 2018, essa diferença tinha desaparecido. Mesmo sem serem conclusivos, esses dados são consistentes com o mecanismo de âncora fiscal.

Essa redução no prêmio de risco permitiu ao Banco Central, sob o comando de Ilan Goldfajn, adotar uma agressiva política de redução de juros sem se descuidar da inflação. Os estímulos ajudaram no fim da recessão e, ao mesmo tempo, reduziram o custo de juros sobre a dívida do governo, um benefício fiscal.

Há críticas justas ao teto de gastos. A principal é a não separação dos gastos correntes dos investimentos. Ele também poderia ser mais flexível frente a crises ou choques externos. Estudo de Eduardo Cavallo e coautores indica que regras fiscais mais flexíveis preservam o investimento público.

Não há dúvida que o teto era imperfeito. Ao mesmo tempo, é difícil imaginar que o freio imposto aos salários do alto funcionalismo federal ou a reforma da previdência (ambos inequivocamente necessárias restrições aos gastos correntes) teriam ocorrido sem sua existência.

Se a situação fiscal fosse mais frágil ao início da pandemia, teria sido mais difícil realizar o Auxílio Emergencial e a tragédia humanitária, muito maior.

Por que podemos dizer que o teto morreu? Legalmente, ele continua existindo. As exclusões só valem para o ano que vem.

A questão é que, como mencionado acima, a eficiência da âncora fiscal depende de sua credibilidade. A regra não era única no mundo. Segundo dados do FMI, em 2015, mais de 40 países tinham regras de limite de gastos. Alguns, como a Suécia, com um teto mais rígido que exige maioria constitucional para alteração. Outros, com regras mais frágeis.

Em todos eles, o objetivo das regras fiscais é prevenir que os interesses de curto prazo do mandatário se sobreponham aos interesses de longo prazo da sociedade. Quando a regra fiscal é violada num arroubo populista e eleitoreiro, como feito agora, a âncora fiscal já não existe. Os agentes de mercado já perceberam isso.

Faleceu o teto de gastos. Hoje, o velório se dá nas mesas que transacionam risco país e câmbio. No futuro, o que ocorrerá com a situação fiscal? É difícil prever, mas é fácil garantir que isso será um dos principais desafios do governo que assumir sob as ruínas do atual.