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Pesquisador associado do Insper, é autor de 'Por que É Difícil Fazer Reformas Econômicas no Brasil?'

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Há quem considere o imbróglio do Orçamento de 2021 um evento fortuito, resultado de incompetência da articulação política ou briga entre ministros. Sancionada a lei orçamentária, o mercado deu o episódio por encerrado e viu queda no risco fiscal. Por trás das trapalhadas, contudo, há deterioração institucional que vem se agravando a cada ano e será difícil consertar.

Nas democracias com vários partidos, a formação de maioria do governo no Parlamento passa pela divisão do poder. Os cargos ministeriais são distribuídos na mesma proporção da representação partidária.

No Brasil, é mais difícil, pois nosso sistema eleitoral gera grande fragmentação partidária. Para ter maioria, é preciso juntar uma dezena de partidos. Além disso, não estamos em regime parlamentarista, que induz a formação de coalizões. Mas não é impossível, e depende da capacidade de quem ocupa a Presidência da República.

Governo de coalizão nada tem a ver com corrupção. Ministro indicado por um partido que cometer ato ilícito pode ser demitido e processado. Se seu partido quiser protegê-lo, que saia da coalizão.

O atendimento de interesses parlamentares, através de emendas ao Orçamento, é um instrumento adicional de governabilidade no nosso sistema torto. A regras eleitorais brasileiras estimulam os parlamentares a fazer campanha individualmente. Eles precisam de um gasto para chamar de seu.

As emendas funcionam como recompensa à fidelidade ao governo. Reforçam a coalizão negociada com as lideranças partidárias.

Quando o Poder Executivo não divide os cargos ministeriais na proporção da representação parlamentar, a reação dos congressistas é pesar a mão no Orçamento. Já que não governam diretamente, assumindo ministérios, tentam influir indiretamente, aumentando o controle sobre o Orçamento.

Dilma e Bolsonaro não formaram governos de coalizão. A reação do Congresso foi alterar a Constituição para aumentar seu controle sobre o Orçamento. Aí começou a deterioração institucional.

Em março de 2015, foi aprovada a EC (emenda constitucional) 86, que fixou uma cota mínima obrigatória de emendas individuais. Em junho de 2019, a EC 100 aumentou a dose, criando as emendas obrigatórias de bancadas estaduais. Em dezembro de 2019, a EC 105 permitiu o uso de emendas individuais para transferir dinheiro diretamente para estado ou município, sem vinculação a projeto ou atividade. O deputado pode reforçar o caixa da prefeitura que é comandada por um parente.

O processo se agravou na LDO para 2020, quando foi ressuscitada a “emenda de relator”, usada na época dos anões do Orçamento. O relator voltou a ter poder para alterar parcela grande das dotações.

Ministros que queiram mais verbas, em vez de ir ao Ministério da Economia, passam a ter que obter a bênção do relator. Essa função, que antes se extinguia com a aprovação da lei orçamentária, agora gera poder durante todo o ano. Parte relevante da execução do Orçamento passou para as mãos do Congresso. Uma simples realocação emergencial de verbas precisa da anuência do relator.

O Parlamento nem sequer se deu ao trabalho de recriar a emenda de relator via PEC. O fez em lei ordinária (LDO). Quando o presidente da República vetou, o Congresso derrubou o veto.

Ficou claro quem manda.

A confusão do Orçamento de 2021 se deu em torno dessas emendas. Elas vieram para ficar e vão gerar problemas também nos próximos anos. Teremos cada vez mais pulverização de recursos em emendas paroquiais, empoçamento de verbas que não são gastas nem realocadas pelo relator, falta de dinheiro para investimentos de grande porte definidos pelo Executivo e pressão por mais gastos.

Pode piorar. O Congresso começou a discutir o desmonte da reforma eleitoral de 2017 e a criação do chamado voto “distritão”. Isso agravará a fragmentação partidária e o individualismo eleitoral dos parlamentares. Ficará ainda mais difícil formar coalizões. Aumentará a pressão sobre o Orçamento.